Hur sanktioner inverkar på offentliga upphandlingar

Vad är internationella sanktioner?

Med sanktioner avses utrikespolitiska åtgärder som vidtas av EU eller FN:s säkerhetsråd och som syftar till att påverka sådan verksamhet hos en annan stat eller folkgrupp som hotar internationell fred och säkerhet. I praktiken kan sanktionerna vara till exempel export- och importrestriktioner, finansiella sanktioner eller reserestriktioner. Sanktionerna kan också inverka på offentliga upphandlingskontrakt.

Utrikesministeriet koordinerar den nationella verkställigheten av sanktionerna i Finland.

Det finns inga bestämmelser om sanktioner i upphandlingslagen, utan sanktionerna grundar sig direkt på den EU-lagstiftning som ska tillämpas. Sanktionerna är bindande för alla aktörer inom EU, så de upphandlande enheterna måste ta hänsyn till sanktionerna i sin egen verksamhet. Brott mot sanktioner är straffbart med stöd av 46 kap. i strafflagen.

På vilket sätt kan sanktioner inverka på upphandlingskontrakt?

Det finns olika slags sanktioner och de kan inverka på upphandlingskontrakten på olika sätt. Vissa sanktioner kan gälla till exempel namngivna personer och bolag eller andra sammanslutningar. Egendom som påträffas inom EU som tillhör sådana personer och sammanslutningar som finns upptagna på de så kallade sanktionsförteckningarna ska frysas, och man måste avsäga sig alla typer av transaktioner med dem, inklusive upphandlingskontrakt. Således får handel inte bedrivas med aktörerna i fråga, och medel får varken direkt eller indirekt göras tillgängliga för dem.

På grund av förbudet mot indirekt tillgängliggörande får upphandlingskontrakt eller andra transaktioner i allmänhet inte heller ingås med dotterbolag till företag som är sanktionslistade. Europeiska unionens råd har gett ut en särskild tolkningsanvisning om förbud mot indirekt tillgängliggörande (europa.eu)

För att en upphandlande enhet ska kunna försäkra sig om att upphandlingskontrakten inte ens indirekt leder till sanktionslistade aktörer, ska enheten med tillräcklig noggrannhet skaffa sig kännedom om de personer och sammanslutningar som står bakom en anbudsgivare.

Särskilda sanktioner mot Ryssland som berör offentlig upphandling

Offentliga upphandlingar påverkas särskilt starkt av de sanktioner som Europarådet införde våren 2022 på grund av Rysslands anfallskrig mot Ukraina (rådets beslut 2014/512/Gusp, artikel 1 h samt förordning (EU) nr 833/2014, artikel 5 k). Dessa sanktioner gäller uttryckligen offentliga upphandlingskontrakt och måste beaktas vid alla upphandlingar som omfattas av upphandlingsdirektiven.

Sedan 9.4.2022 har det varit förbjudet att ingå upphandlingskontrakt som omfattas av sanktioner med

ryska medborgare eller fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ som är etablerade i Ryssland,
juridiska personer, enheter eller organ vars äganderätter till mer än 50 procent direkt eller indirekt ägs av en enhet som avses i punkt a, eller
fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ som agerar för eller på uppdrag av en enhet som avses i punkterna a eller b,

även om de står för mer än 10 procent av kontraktets värde eller de underleverantörer, leverantörer eller enheter vars kapacitet utnyttjas i den mening som avses i direktiven 2014/23/EU (koncessionsdirektivet), 2014/24/EU (klassiska upphandlingsdirektivet), 2014/25/EU (försörjningsdirektivet), 2009/81/EG (försvars- och säkerhetsupphandlingsdirektivet).

Förbudet mot att ingå kontrakt gäller även upphandlingskontrakt som konkurrensutsatts före 9.4.2022. Ett förbud mot att fortsätta fullgörandet av upphandlingskontrakt med ovan nämnda parter har varit i kraft sedan 10.10.2022. I praktiken leder sanktionerna till att tidigare konkurrensutsatta upphandlingskontrakt fryses, dvs. att upphandlingskontrakten i fråga inte kan tillämpas om de omfattas av sanktioner.

Undantag från förbudet kan göras i vissa situationer, om de behöriga myndigheterna tillåter att upphandlingskontrakt tilldelas och fullgörs. I Finland är Utrikesministeriet den behöriga myndighet som avses i beslutet. Undantag kan komma i fråga i de situationer som anges i förordningen, till exempel när kontrakten är avsedda för kärnkraftsproduktion, diplomatisk verksamhet och representationsverksamhet i Ryssland eller för leverans av sådana varor eller tjänster som är absolut nödvändiga och som endast kan tillhandahållas av personer som avses i punkt a.

Tillämpning av sanktioner som gäller särskilda offentliga upphandlingar

De sanktioner som infördes våren 2022 (rådets beslut 2014/512/Gusp, artikel 1 h och förordning (EU) nr 833/2014, artikel 5 k) ska också tillämpas på vissa upphandlingskontrakt som inte omfattas av direktiven, såsom kontrakt som avser juridiska eller finansiella tjänster. Sanktionerna tillämpas dock inte exempelvis på sådana kontrakt som gäller förvärv eller hyra av mark, befintliga byggnader eller annan fast egendom som inte omfattas av direktivet.

Vid tillämpningen av sanktionerna är det viktigt att den upphandlande enheten beaktar de direktivsenliga tröskelvärdena, vilka bland annat för social- och hälsovårdstjänster och koncessioner är högre än de nationella tröskelvärdena i upphandlingslagen för i fråga varande upphandlingar. Till exempel på upphandling av social- och hälsovårdstjänster tillämpas sanktioner först när det uppskattade värdet för ett upphandlingskontrakt är minst 750 000 euro eller inom särskilda sektorer 1 000 000 euro.

Kommissionens anvisningar om sanktioner

Europeiska kommissionen har publicerat sina svar på de frågor som ofta ställs om sanktioner mot Ryssland. I anvisningarna finns också ett avsnitt om sanktioner som gäller offentlig upphandling. Anvisningarna finns tillgängliga på kommissionens webbplats på engelska. Av kommissionens anvisningar framgår bland annat följande:

Sanktionerna gäller också sådana ryska medborgare som har dubbelt medborgarskap.
Sanktionerna gäller inte ryssar med flyktingstatus.
Utredningsskyldigheten gäller även börsnoterade bolag.
Vid beräkningen av ägarskapet beaktas både direkt och indirekt ägarskap.
Frågan om vilka sanktioner som gäller filialer/dotterbolag till ryska företag etablerade inom EU ska bedömas i enlighet med sanktionsförordningen. Bedömningen görs från fall till fall.
Sanktionerna gäller endast upphandlingskontrakt som överstiger EU-tröskelvärdena. Upphandlingskontrakt som inte hör till upphandlingsdirektivens tillämpningsområde och som inte särskilt uppgetts omfattas av sanktionerna, omfattas alltså inte av sanktionerna då det gäller ifrågavarande offentliga upphandlingar. Nationella upphandlingar som understiger EU-tröskelvärdena omfattas inte av sanktionerna. (OBS! Exempelvis sanktioner mot personer och enheter gäller dock all verksamhet med de aktörer som finns upptagna på sanktionsförteckningarna; se avsnittet "På vilket sätt kan sanktioner inverka på upphandlingskontrakt?" ovan.)
Sanktionerna gäller alla upphandlande enheter i EU-länderna.
Sanktionerna gäller också sådana delkontrakt i anslutning till upphandlingar vars uppskattade värde understiger 80 000 euro (under 1 miljon vid byggentreprenader) och det sammanlagda värdet av dessa delar är högst 20 procent av det sammanlagda värdet av samtliga delar (27 § i upphandlingslagen). Dessa upphandlingar hör till upphandlingsdirektivets tillämpningsområde, trots att de enligt direktivet kan genomföras utan anbudsförfarande.
Det värde på 10 % som fastställts gällande underleverantörer och varuleverantörer beräknas separat för varje aktör, dvs. en enskild underleverantörs/varuleverantörs andel ska i sig överstiga 10 %.
Kravet som ställs på underleverantörer och varuleverantörer gäller hela leveranskedjan, inte bara det första steget. En resursunderleverantörs eller underleverantörs/varuleverantörs andel får inte överstiga 10 % av hela upphandlingskontraktets värde, om underleverantörens underleverantör omfattas av sanktionerna.
Den upphandlande enheten ska utreda underleverantörskedjan så långt det behövs om det är möjligt att andelen på 10 % överskrids.
Leverantörens underleverantör kan bytas ut ifall underleverantören omfattas av sanktioner och den nya underleverantören/varuleverantören uppfyller de villkor som ställts vid konkurrensutsättningen och i kontraktet. Den upphandlande enheten ska tillåta byte av underleverantör om det inte finns grunder för att förbjuda bytet.
En gruppmedlem som omfattas av sanktioner kan inte bytas ut.
Till sådana aktörer som valts ut till ett dynamiskt inköpssystem innan sanktionerna trädde i kraft och som omfattas av sanktionerna ska inte skickas interna anbudsförfrågningar inom inköpssystemet.

Beaktande av sanktioner vid konkurrensutsättning

Det rekommenderas att den upphandlande enheten redan till anbudsförfarandet fogar ett krav på och en försäkran om att anbudsgivaren inte är föremål för sanktioner. Till exempel har Hilma försetts med färdiga villkor som den upphandlande enheten kan använda för att försäkra sig om att anbudsgivaren inte är föremål för sanktioner. Om den upphandlande enheten betvivlar de uppgifter som anbudsgivaren lämnar om sanktionernas tillämplighet, ska den upphandlande enheten utreda saken och vid behov be anbudsgivaren om ytterligare information i frågan.

Några kommersiella aktörer erbjuder också en tjänst som gör det möjligt att kontrollera om en anbudsgivare eller avtalspart omfattas av sanktioner.

Eftersom upphandlingslagstiftningen i princip är EU:s reglering av den inre marknaden som tillämpas inom EU/EES-området och i GPA-länderna, är den upphandlande enheten i regel inte skyldig att beakta anbud som kommer från länder utanför dessa områden. Till exempel Ryssland hör inte till EU eller GPA-området, utan är ett så kallat tredjeland, vilket innebär att den upphandlande enheten inte behöver beakta erbjudanden från företag som är etablerade i Ryssland i anbudsförfarandet. Kommissionen har utfärdat anvisningar om behandlingen av anbudsgivare från tredjeländer vid offentlig upphandling.

Ryska företag kan ha dotterbolag med verksamhet inom EU-området. Om dessa är etablerade i ett EU-medlemsland, är de i en sådan ställning att de kan delta i konkurrensutsättningar på den inre marknaden. Eftersom tillämpningsområdet för sanktionerna som trädde i kraft 9.4.2022 är brett, är det skäl att i konkurrensutsättningsskedet noggrant granska anbudsgivarens bakgrund.

Beaktande av sanktioner i avtalsvillkoren

Det rekommenderas att man i upphandlingskontrakt som ska konkurrensutsättas tar in en anteckning om sanktioner som motsvarar till exempel JYSE 2025-villkoren. Villkoret kan med fördel inkluderas redan i förfrågningsunderlaget/kontraktsutkastet:

beställaren har rätt att säga upp upphandlingskontraktet så att det upphör omedelbart om

leverantören eller tjänsten är föremål för sanktioner,
leverantören omfattas av ett beslut av en finsk myndighet om frysning av tillgångar, eller om
prestationer i anslutning till upphandlingskontraktet har hamnat eller kan hamna hos en aktör som indirekt eller direkt är föremål för sanktioner.

Läs mer

Mer på webben

Vad är de internationella sanktionerna – Utrikesministeriet

Sanktioner enligt land – Utrikesministeriet

Ryssland: sanktioner – Utrikesministeriet

Frequently asked questions - Sanctions against Russia - European Commission