Hur sanktioner inverkar på offentliga upphandlingar

Vad är internationella sanktioner?

Med sanktioner avses utrikespolitiska åtgärder som vidtas av EU eller FN:s säkerhetsråd och som syftar till att påverka sådan verksamhet hos en annan stat eller folkgrupp som hotar internationell fred och säkerhet. I praktiken kan sanktionerna vara till exempel export- och importrestriktioner, finansiella sanktioner eller reserestriktioner. Sanktionerna kan också inverka på offentliga upphandlingskontrakt.

I Finland koordineras den nationella verkställigheten av sanktionerna av Utrikesministeriet, som är den nationella behöriga myndighet som anges i sanktionsförordningarna.

Det finns inga bestämmelser om sanktioner i upphandlingslagen, utan sanktionerna grundar sig direkt på den EU-lagstiftning som ska tillämpas. Sanktionerna är bindande för alla aktörer inom EU, så de upphandlande enheterna måste ta hänsyn till sanktionerna i sin egen verksamhet. Brott mot sanktioner är straffbart med stöd av 46 kap. i strafflagen.

På vilket sätt kan sanktioner inverka på upphandlingskontrakt?

Det finns olika slags sanktioner och de kan inverka på upphandlingskontrakt på olika sätt. När det gäller offentlig upphandling innebär tillämpningen av sanktioner främst att kontrakt inte får ingås med vissa aktörer, även om en sådan aktör skulle vinna vid en konkurrensutsättning.

Till exempel sanktioner mot personer och sammanslutningar gäller namngivna personer och bolag eller andra sammanslutningar som finns upptagna på de så kallade sanktionsförteckningarna. Dessas egendom som påträffas inom EU ska frysas, och inga transaktioner får ingås med dem, inte heller upphandlingskontrakt. Således får handel inte bedrivas med aktörerna i fråga, och medel får varken direkt eller indirekt göras tillgängliga för dem. I Finland är det Utsökningsverket som fattar beslut om frysning.

På grund av förbudet mot indirekt tillgängliggörande får upphandlingskontrakt eller andra transaktioner i allmänhet inte heller ingås med dotterbolag till bolag som är sanktionslistade. Europeiska unionens råd har gett ut en särskild tolkningsanvisning om förbud mot indirekt tillgängliggörande (europa.eu). Mer information om bedömningen av kontroll över bestämmande inflytande finns också i dokumentet EU:s bästa praxis för effektivt genomförande av restriktiva åtgärder.

För att en upphandlande enhet ska kunna försäkra sig om att upphandlingskontrakten inte ens indirekt leder till att tillgångar eller ekonomiska resurser hamnar hos sanktionslistade aktörer, ska enheten med tillräcklig noggrannhet skaffa sig kännedom om de personer och sammanslutningar som står bakom en anbudsgivare.

Dessutom kan importförbud påverka upphandlingskontrakt indirekt. Det är inte tillåtet att leverera produkter som omfattas av importförbud till EU:s territorium, vilket innebär att ett upphandlingskontrakt som omfattar sådana produkter i praktiken inte kan fullgöras.

Särskilda sanktioner mot Ryssland inom offentlig upphandling, i systemet med sektorspecifika sanktioner

I den så kallade förordningen om sektorspecifika sanktioner (Rådets förordning (EU) nr 833/2014, artikel 5 k) finns bestämmelser som uttryckligen gäller offentlig upphandling. Bestämmelserna måste beaktas vid alla upphandlingar som omfattas av upphandlingsdirektiven.

Det är förbjudet att tilldela eller fortsätta fullgörandet av EU-upphandlingskontrakt som omfattas av sanktioner till eller i förhållande till

a) ryska medborgare, fysiska personer som är bosatta i Ryssland eller juridiska personer, enheter eller organ som är etablerade i Ryssland,

b) juridiska personer, enheter eller organ vars äganderätter till mer än 50 procent direkt eller indirekt ägs av fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ som avses i led a i denna punkt, eller

c) fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ som agerar för, eller på uppdrag av, fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ som avses i led a eller b i denna punkt,

inbegripet, om de står för mer än 10 procent av kontraktets värde, underleverantörer, leverantörer eller enheter vars kapacitet utnyttjas i den mening som avses i direktiven 2014/23/EU (koncessionsdirektivet), 2014/24/EU (klassiska upphandlingsdirektivet), 2014/25/EU (försörjningsdirektivet), 2009/81/EG (försvars- och säkerhetsupphandlingsdirektivet).

Förbudet mot att ingå kontrakt gäller även upphandlingskontrakt som konkurrensutsatts innan artikel 5 k trädde i kraft. Ett förbud mot att fortsätta fullgörandet av upphandlingskontrakt med ovan nämnda parter har varit i kraft sedan 10.10.2022. I praktiken kan tidigare konkurrensutsatta upphandlingskontrakt inte verkställas om de omfattas av sanktioner.

I de situationer som uttryckligen föreskrivs i sanktionsförordningarna kan de nationella behöriga myndigheterna bevilja undantag, dvs. genom ett förvaltningsbeslut tillåta en verksamhet som ursprungligen strider mot sanktionerna. I Finland är den behöriga myndigheten Utrikesministeriet. Undantag kan komma i fråga endast i de situationer som anges i förordningen, till exempel när kontrakten är avsedda för kärnkraftsproduktion, diplomatisk verksamhet och representationsverksamhet i Ryssland eller för leverans av sådana varor eller tjänster som är absolut nödvändiga och som endast kan tillhandahållas av personer som avses i punkt a. När det gäller offentlig upphandling är grunderna för undantag i allmänhet mycket begränsade.

Tillämpning av sanktioner som gäller särskilda offentliga upphandlingar

Artikel 5 k i förordningen om sektorspecifika sanktioner (rådets beslut 2014/512/Gusp, artikel 1 h samt förordning (EU) nr 833/2014, artikel 5 k) ska också tillämpas på de upphandlingskontrakt som inte annars skulle omfattas av EU:s konkurrensutsättningsskyldigheter, såsom kontrakt som avser juridiska eller finansiella tjänster. Dessa finns uttryckligen angivna i artikel 5 k. Sanktionerna tillämpas dock inte exempelvis på sådana kontrakt gällande förvärv eller hyra av mark, befintliga byggnader eller annan fast egendom som inte omfattas av direktivet.

Artikel 5 k i förordningen om sektorspecifika sanktioner som gäller offentliga upphandlingar är tillämpbar endast på upphandlingar som överstiger EU:s tröskelvärden. Vid tillämpningen av sanktionerna är det viktigt att den upphandlande enheten beaktar de direktivsenliga tröskelvärdena, vilka bland annat för social- och hälsovårdstjänster och koncessioner är högre än de nationella tröskelvärdena i upphandlingslagen för ifrågavarande upphandlingar. Till exempel på upphandling av social- och hälsovårdstjänster tillämpas sanktioner först när det uppskattade värdet på ett upphandlingskontrakt är minst 750 000 euro eller inom försörjningssektorerna sektorer 1 000 000 euro.

EU-domstolen har i sin dom i målet C‑313/24, Opera Laboratori Fiorentini SpA preciserat hur artikel 5 k gällande de sektorspecifika sanktionerna mot Ryssland ska tillämpas på offentliga upphandlingar. Domstolen klargjorde när en ekonomisk aktör hör till tillämpningsområdet för sanktionerna och hur ägande, kontroll och kopplingar till personer eller enheter som är föremål för sanktioner ska bedömas. Domstolen ansåg att upphandlande myndigheter måste göra en grundlig bedömning innan ett offentligt kontrakt tilldelas ett företag som inte är etablerat i Ryssland men som förvaltas av en styrelseledamot som är rysk medborgare.

Kommissionens anvisningar om sanktioner

Europeiska kommissionen har publicerat sina svar på de frågor som ofta ställs om sanktioner mot Ryssland. I anvisningarna finns också ett avsnitt om sanktioner som gäller offentlig upphandling och som finns i artikel 5 k i förordningen om sektorspecifika sanktioner. Anvisningarna finns tillgängliga på kommissionens webbplats på engelska.

Av kommissionens anvisningar framgår i fråga om artikel 5 k bland annat följande:

Sanktionerna gäller också sådana ryska medborgare som har dubbelt medborgarskap.
Sanktionerna gäller inte ryssar med flyktingstatus.
Utredningsskyldigheten gäller även börsnoterade bolag.
Vid beräkningen av ägarskapet beaktas både direkt och indirekt ägarskap.
Frågan om vilka sanktioner som gäller filialer/dotterbolag till ryska företag etablerade inom EU ska bedömas i enlighet med sanktionsförordningen. Bedömningen görs från fall till fall.
Sanktionerna gäller endast upphandlingskontrakt som överstiger EU-tröskelvärdena. Upphandlingskontrakt som inte hör till upphandlingsdirektivens tillämpningsområde och som inte särskilt uppgetts omfattas av sanktionerna, omfattas alltså inte av sanktionerna då det gäller ifrågavarande offentliga upphandlingar. Nationella upphandlingar som understiger EU-tröskelvärdena omfattas inte av sanktionerna. (OBS! Exempelvis sanktioner mot personer och enheter gäller dock all verksamhet med de aktörer som finns upptagna på sanktionsförteckningarna; se avsnittet "På vilket sätt kan sanktioner inverka på upphandlingskontrakt?" ovan).
Sanktionerna gäller alla upphandlande enheter i EU-länderna.
Sanktionerna gäller också sådana delkontrakt i anslutning till upphandlingar vars uppskattade värde understiger 80 000 euro (under 1 miljon vid byggentreprenader) och det sammanlagda värdet av dessa delar är högst 20 procent av det sammanlagda värdet av samtliga delar (27 § i upphandlingslagen). Dessa upphandlingar hör till upphandlingsdirektivets tillämpningsområde, trots att de enligt direktivet kan genomföras utan anbudsförfarande.
Det värde på 10 % som fastställts gällande underleverantörer och varuleverantörer beräknas separat för varje aktör, dvs. en enskild underleverantörs/varuleverantörs andel ska i sig överstiga 10 %.
Kravet som ställs på underleverantörer och varuleverantörer gäller hela leveranskedjan, inte bara det första steget. En resursunderleverantörs eller underleverantörs/varuleverantörs andel får inte överstiga 10 % av hela upphandlingskontraktets värde, om underleverantörens underleverantör omfattas av sanktionerna.
Den upphandlande enheten ska utreda underleverantörskedjan så långt det behövs om det är möjligt att andelen på 10 % överskrids.
Leverantörens underleverantör kan bytas ut ifall underleverantören omfattas av sanktioner och den nya underleverantören/varuleverantören uppfyller de villkor som ställts vid konkurrensutsättningen och i kontraktet. Den upphandlande enheten ska tillåta byte av underleverantör om det inte finns grunder för att förbjuda bytet.
En gruppmedlem som omfattas av sanktioner kan inte bytas ut.
Till sådana aktörer som valts ut till ett dynamiskt inköpssystem innan sanktionerna trädde i kraft och som omfattas av sanktionerna ska inte skickas interna anbudsförfrågningar inom inköpssystemet.

Beaktande av sanktioner vid konkurrensutsättning

Den upphandlande enheten har skäl att redan till anbudsförfarandet foga villkor om anbudsgivaren och krav på en försäkran om att anbudsgivaren inte är föremål för sanktioner. Till exempel har Hilma försetts med färdiga villkor som den upphandlande enheten kan använda för att be anbudsgivaren om en försäkran om att denna inte är föremål för sanktioner. Vid behov ska den upphandlande enheten utreda saken närmare och be anbudsgivaren om tilläggsinformation för att försäkra sig om att anbudsgivaren inte är föremål för sanktioner.

Sanktionsförordningarna ändras med jämna mellanrum. Särskilt när det gäller förteckningar över sanktioner mot personer och sammanslutningar är det viktigt att se till att den senaste versionen används. Användbara tjänster är till exempel EU sanctions tracker och EU Sanctions Map.

Några kommersiella aktörer erbjuder också en tjänst som gör det möjligt att kontrollera om en anbudsgivare eller avtalspart omfattas av sanktioner.

Eftersom upphandlingslagstiftningen i princip är EU:s reglering av den inre marknaden som tillämpas inom EU/EES-området och i GPA-länderna, är den upphandlande enheten i regel inte skyldig att beakta anbud som kommer från länder utanför dessa områden. Till exempel Ryssland hör inte till EU eller GPA-området, utan är ett så kallat tredjeland, vilket innebär att den upphandlande enheten inte behöver beakta erbjudanden från företag som är etablerade i Ryssland i anbudsförfarandet. Kommissionen har utfärdat anvisningar om behandlingen av anbudsgivare från tredjeländer vid offentlig upphandling.

Ryska företag kan ha dotterbolag med verksamhet inom EU-området. Om dessa är etablerade i ett EU-medlemsland, är de i en sådan ställning att de kan delta i konkurrensutsättningar på den inre marknaden. Eftersom tillämpningsområdet för artikel 5 k i förordningen om sektorspecifika sanktioner är brett, är det skäl att i konkurrensutsättningsskedet noggrant granska anbudsgivarens bakgrund.

Beaktande av sanktioner i avtalsvillkoren

Det finns anledning att i upphandlingskontrakt som ska konkurrensutsättas ta in villkor om sanktioner som motsvarar till exempel JYSE 2025-villkoren. Villkoren kan med fördel inkluderas redan i förfrågningsunderlaget/kontraktsutkastet:

Leverantören förbinder sig att utan obefogat dröjsmål underrätta beställaren, om

leverantören, dess underleverantör eller tjänsten är föremål för sanktioner,
leverantören eller dess underleverantör omfattas av ett beslut av en finsk myndighet om frysning av tillgångar, eller om
prestationer i anslutning till upphandlingskontraktet har hamnat eller kan hamna hos en aktör som indirekt eller direkt är föremål för sanktioner.

Leverantören förbinder sig att utan dröjsmål underrätta beställaren om sådana förändringar i leverantörens ägarförhållanden som har en betydande inverkan på leverantörens bestämmande inflytande.

Beställaren har rätt att säga upp upphandlingskontraktet så att det upphör omedelbart om

leverantören eller tjänsten är föremål för sanktioner,
leverantören omfattas av ett beslut av en finsk myndighet om frysning av tillgångar, eller om
prestationer i anslutning till upphandlingskontraktet har hamnat eller kan hamna hos en aktör som indirekt eller direkt är föremål för sanktioner.

Läs mer

Mer på webben

Vad är de internationella sanktionerna – Utrikesministeriet

Sanktioner enligt land – Utrikesministeriet

Ryssland: sanktioner – Utrikesministeriet

Frequently asked questions - Sanctions against Russia - European Commission