Den årliga volymen offentliga upphandlingar är betydande och de upphandlande enheterna representerar en betydande köpkraft på många marknader. Därför ses offentliga upphandlingar som ett effektivt redskap för att främja olika typer av samhälleliga mål. Uppmärksammande av innovationsaspekter är också en av avsikterna i den nationella strategin för offentlig upphandling.
Ur de upphandlande enheternas synvinkel kan köp av innovativa varor, tjänster och byggentreprenader på ett väsentligt sätt förbättra den offentliga servicens effektivitet och kvalitet. Tack vare innovationer kan de upphandlande enheterna få tillgång till nya och bättre tjänster som de kanske inte annars kan köpa.
Genom innovativ upphandling kan man få
Ur företagens synvinkel har utvecklingen av innovationer positiva effekter på affärsmöjligheterna. Den möjlighet till innovativa lösningar som ges vid offentlig upphandling ger företag referenser som de också kan utnyttja i annan kommersiell verksamhet och på den internationella marknaden.
Dessutom har små och medelstora företag framför allt betraktats som drivkrafter för ekonomisk tillväxt och innovationer, vilket innebär att deras tillträde till upphandlingsmarknaderna kan frigöra denna potential.
Begreppet innovation är relativt omfattande i upphandlingslagen och täcker utöver upphandling av egentliga innovationer också så kallade innovationsfrämjande upphandlingar.
Enligt upphandlingslagens definition på innovation betyder det i första hand
inom affärspraxis, arbetsplatsorganisation eller yttre förbindelser.
I en större skala kan innovation alltså också avse föremålet för upphandlingen, som omfattar kunskap och kompetens som utnyttjas på ett kommersiellt eller samhälleligt nytt sätt.
Vid innovationsfrämjande upphandling definierar den upphandlande enheten sina behov i form av funktionskrav i stället för att hänvisa till standarder, och anbudsgivarna kan också presentera nya typer av lösningsmodeller i sina anbud.
Innovativ upphandling kan även avse upphandling som sporrar till innovationer där den upphandlande enheten kommunicerar sina behov till marknaden och där anbudsgivarna är tvungna att tillgripa produktutveckling för att kunna lämna anbud som svarar mot behovet.
I slutrapporten för projektet Innovatiiviset julkiset hankinnat – määrittely, mahdollisuudet ja mittaaminen, som genomfördes av Statsrådets utrednings- och forskningsverksamhet (VN TEAS), definieras en innovativ offentlig upphandling som upphandling av en ny eller märkbart förbättrad tjänst eller vara som förbättrar produktiviteten, kvaliteten, hållbarheten eller effekten hos offentliga tjänster.
Vid upphandlingar som omfattas av upphandlingslagens tillämpningsområde kan innovationsaspekterna bäst beaktas och bedömas genom förfaranden som innefattar förhandlingar. Innovationer kan dock på ett eller annat sätt utgöra en del av innehållet i upphandlingen också genom andra förfaranden, såsom öppet eller selektivt förfarande.
Dessutom kan innovationsaspekter beaktas genom att de integreras i alla upphandlingar, till exempel i hur man beskriver föremålet för upphandlingen.
I vissa fall kan utvecklingen av innovationer också falla utanför upphandlingslagens tillämpningsområde, om det är fråga om sådan upphandling av forsknings- och utvecklingstjänster som avses i lagen.
I ett innovationspartnerskap utvecklar den upphandlande enheten och leverantören en innovativ vara, tjänst eller byggentreprenad i ett långvarigt partnerskapsförhållande. Den upphandlande enheten kan sedan efter utvecklingsarbetet upphandla slutprodukten av leverantören utan separat konkurrensutsättning.
Den upphandlande enheten kan välja innovationspartnerskap om enhetens behov inte kan tillgodoses genom inköp av normala varor, tjänster eller byggentreprenader som redan finns tillgängliga på marknaden.
Inom ett innovationspartnerskap konkurrensutsätts upphandlingen i praktiken genom förhandlat förfarande, och själva partnerskapet delas in i successiva steg med uppställda delmål för partnerna. Med hjälp av mellanskedena kan partner gallras bort, om detta har meddelats i förväg i upphandlingsdokumenten.
Det bör noteras att innovationspartnerskap inte enbart handlar om forsknings- och utvecklingsarbete som uttryckligen faller utanför lagens tillämpningsområde. Syftet med innovationspartnerskap i större omfattning är att upphandla och utveckla en produkt eller vara under hela dess livscykel.
Genom förutsättningar för tillämpande av förhandlat förfarande kan innovativa synvinklar beaktas i valet av förfarande.
Förhandlat förfarande kan för det första tillämpas om den upphandlande enheten vill anpassa de lösningar som finns på marknaden så att de bättre motsvarar enhetens behov. Förhandlat förfarande kan användas också vid upphandling som inbegriper formgivning eller innovativa lösningar. På så sätt kan man med hjälp av förhandlat förfarandet utveckla föremålet för upphandlingen och anbuden i en mer innovativ riktning under förhandlingarnas gång.
Detta gäller också konkurrenspräglad dialog, eftersom förutsättningarna för att tillämpa förfarandet i huvudsak är samma som vid förhandlat förfarande.
Också projekttävlingar gör det möjligt att utveckla innovationer, om man i processen vill betona till exempel lösningens innovativitet. Dessutom har projekttävlingar ofta spelrum för att hitta olika lösningar på behov som den upphandlande enheten har specificerat.
En projekttävling är ett förfarande genom vilket den upphandlande enheten upphandlar en plan och/eller ett projekt. En projekttävling avgörs av en jury och deltagarna kan få pris eller ersättningar för deltagandet i processen. I en projekttävling kan man senare ingå ett avtal om planeringsarbetet med vinnaren utan någon ny konkurrensutsättning. I ett sådant fall innehåller annonsen om projekttävlingen uppgifter om att ett sådant tjänsteupphandlingskontrakt kan ingås.
Projekttävlingar används vanligtvis vid planer som hänför sig till bland annat arkitektur, stadsplanering och databehandling, men lagen är inget hinder för att tävlingar tillämpas också på andra projekt.
En projekttävling är också ett alternativ om man vill genomföra någon form av utmaningsförfarande.
Innovation kan eftersträvas också genom förkommersiell upphandling. Vid förkommersiell upphandling är det fråga om upphandling av forsknings- och utvecklingstjänster, med fokus på utvecklingen av innovationer snarare än den slutliga upphandlingen.
Vid förkommersiell upphandling upphandlar man en idé om till exempel ett nytt slags genomförande av en vara eller tjänst. Efter denna förkommersiella utvecklingsfas kan själva utförandet av den nya idén konkurrensutsättas separat.
Vid förkommersiell upphandling utnyttjas ett undantag från tillämpningsområdet som gäller forsknings- och utvecklingstjänster. Även om sådana tjänster inte omfattas av upphandlingslagens eller upphandlingsdirektivens tillämpningsområde betonar dock kommissionens meddelande att informationen om förkommersiella avtal ska vara öppen, samt att processen ska vara opartisk och icke-diskriminerande.
Förkommersiell upphandling kan lämpa sig till exempel för ett projekt som är gemensamt för flera upphandlande enheter och där resultatet kan vara produkter eller tjänster som testats för marknaden och köparna. Ett exempel är EU-ländernas gemensamma förkommersiella SILVER-projekt som utvecklade robotar för äldre.
Upphandling av innovationer och upphandlingar som är innovativa till sina förfaranden förutsätter noggrann planering av den upphandlande enheten och i praktiken en marknadskartläggning som inletts i god tid. Den upphandlande enheten ska också identifiera sina egna behov och definiera dem, så att den kan tillgodose dem så bra som möjligt.
Den upphandlande enheten har inte alltid exakt information om vilka produkter och varor som finns på marknaden eller vilka lösningar som skulle motsvara deras behov på bästa möjliga sätt. Genom en marknadskartläggning strävar den upphandlande enheten efter att få en bättre uppfattning om hur det lönar sig att definiera till exempel föremålet för upphandlingen eller de lämplighetskrav som ställs på anbudsgivarna i anbudsförfrågan.
Ett effektivt utnyttjande av möjligheterna till dialog där man lyssnar på kundernas synvinkel är till hjälp då föremålet för innovativ upphandling ska fastställas.
Gemensam upphandling ett potentiellt sätt att genomföra innovativa upphandlingar
Risken vid gemensam upphandling fördelas ofta mellan flera aktörer, vilket kan främja de upphandlande enheternas intresse för att genomföra innovativa upphandlingar i praktiken.
De upphandlande enheternas gemensamma upphandlingar kan genomföras på olika sätt. Samarbeten kan till exempel genomföras
Den upphandlande enheten har rätt att sträva efter att också genomföra sådana upphandlingar som uppmuntrar till att marknadens produktutbud utvecklas i en riktning som tillgodoser användarnas behov. Även om den information som fås från marknaden är annorlunda än den upphandlande enhetens faktiska behov, begränsar detta inte den upphandlande enhetens prövningsrätt vid fastställandet av föremålet för upphandlingen.
Föremålet för upphandlingen kan bestämmas utifrån den upphandlande enhetens behov utan att det hänvisas till detaljerade beskrivningar av föremålet. Olika funktionsmässiga krav lämnar mer spelrum för innovationer än alltför detaljerade tekniska krav. Anbudsgivarna har då friheten att tillgodose den upphandlande enhetens behov genom många olika former av lösningar.
Till exempel i rättspraxis har det ansetts vara godtagbart att ställa priset, kundtillfredsställelsen och kundernas funktionsförmåga som jämförelsegrunder vid upphandling som gäller serviceboende för äldre (se HFD 2014:55, Finlex).
Om en upphandling omfattar innovationsaspekter, bör den upphandlande enheten redan i förfrågningsunderlaget definiera arrangemangen för immateriella rättigheter. I praktiken kan den upphandlande enheten behålla rättigheterna, dela dem med leverantören eller helt överlåta dem till leverantören.
I synnerhet när den upphandlande enheten inte har något intresse av att behålla de immateriella rättigheterna kan det vara motiverat att överlåta dem till leverantören, eftersom detta kan uppmuntra potentiella anbudsgivare att delta i konkurrensutsättningen. På detta sätt kan leverantören dra nytta av innovationen också i sin övriga affärsverksamhet och vidareutveckla idén för andra marknader.
Överlag bör riskerna och fördelarna med partnerskapsförfarandet fördelas så att de sporrar båda partnerna till att utveckla och ta i bruk innovativa lösningar, i synnerhet vad gäller innovationspartnerskapet.
Vid valet av anbudsgivare kan man bedöma kandidaternas beredskap att utveckla och genomföra innovativa lösningar. Referenskrav kan ställas utgående från till exempel tidigare innovativa projekt.
Samtidigt har det ansetts att lämplighetskraven inte bör vara för stränga, eftersom det då finns en risk för att små men potentiellt innovativa företag utesluts från anbudsförfarandet.
Genom att tillåta alternativa anbud kan en anbudsgivare lämna in både ett så kallat traditionellt anbud och ett alternativt och mer innovativt anbud. Det kan således vara motiverat att be om alternativa anbud i situationer där den upphandlande enheten önskar att anbudsgivarna lägger fram nya innovativa lösningar för att förverkliga föremålet för upphandlingen.
Ett alternativt anbud ska uppfylla de minimikrav som angetts i anbudsförfrågan och de krav som ställs på lämnandet av alternativa anbud. För att underlätta jämförelsen av anbud ska alternativa anbud bindas till kraven och jämförelsegrunderna för föremålet för upphandlingen. Specificerade jämförelsegrunder som hänför sig exempelvis till prestanda, kostnadseffektivitet, mångsidighet och hållbarhet kan vara användbara.
Ett alternativt anbud får inte förkastas enbart med motiveringen att det skulle leda till en annan typ av upphandling. På detta sätt kan man uttryckligen främja utnyttjandet av nya innovativa lösningar inom offentlig upphandling.
Vid omvänd konkurrensutsättning anger den upphandlande enheten kostnadselementen i förhållandet mellan pris och kvalitet i form av ett fast pris eller en fast kostnad på så sätt att anbudsgivarna konkurrerar enbart i fråga om kvalitetskriterier. Då kan man beakta och poängsätta innovativa faktorer inom kvaliteten.
Upphandlande enheter som använder omvänt anbudsförfarande bör fästa särskild vikt vid fastställandet av priset för att faktiskt få sådana anbud som även kvalitetsmässigt möter deras behov.
Med hjälp av särskilda villkor i ett upphandlingskontrakt kan man sträva efter att förverkliga konkurrensutsättningens innovationsaspekter också i praktiken.
Särskilda villkor som ingår i upphandlingskontraktet kan vara till exempel följande:
Leverantören kan också uppmuntras genom olika premiemodeller, till exempel
Specialvillkoren bör vara anknutna till föremålet för upphandlingen. De särskilda villkoren ska också vara tillräckligt specifika och entydiga för att parterna i kontraktet ska ha en samstämmig uppfattning om innehållet i det.
En flexibel modell som uppmuntrar till innovation är alliansmodellen. I alliansmodellen utgör den som beställer och de som utför byggarbetet ett gemensamt team som tillsammans utvecklar och genomför projektet samt delar dess fördelar och risker i enlighet med ett avtal som ingåtts i förväg.
Projektet har inte någon fastslagen plan för genomförandet eller något överenskommet pris. Projektavtalet lämnas alltså öppet på många punkter i inledningsskedet och kompletteras under projektets gång. Modellen uppmuntrar parterna att komma fram till de bästa lösningarna.
Alliansmodellen har använts bland annat vid bantunnelprojektet i Tammerfors, som konkurrensutsattes genom förhandlat förfarande i form av Tesomas välfärdscenterallians, samt i Trafikledsverkets kostnadsberäkningssystem och serviceallians för infrastrukturprojekt.
EU-material:
Kommissionens meddelande, 6.10.2010, KOM(2010) 546 slutlig
Nationellt material:
Revisionsberättelser från Statens revisionsverk (VTT):
Innovativa och ansvarsfulla upphandlingar:
Frågor kring tillämpningen av upphandlingslagen och förfaranden vid offentlig upphandling
Vi betjänar upphandlande enhet i ärenden som gäller offentlig upphandling, speciellt rådgivning om lagstiftningen. Vi rekommenderar att du i första hand använder vår serviceadress.