Högsta domstolen har i sitt avgörande 15.2.2013 tagit ställning till förvaltningsdomstolens och den allmänna domstolens behörighet i ett tvistemål om ett upphandlingskontrakt. Avgörandet befäster den tolkning som kommunerna och övriga offentliga samfund har gjort.
En stad och ett bolag hade ingått ett avtal om köp av tjänster som gällde endoskopiundersökningar som bolaget skulle utföra på stadens hälsocentral. Bolaget yrkade i sin talan mot staden att staden skulle åläggas att betala skadestånd till bolaget för inkomstförlust som hade uppstått under uppsägningstiden för avtalet. Avtalet var till sitt innehåll sådant att det inte innefattade myndighetsutövning och det avsåg inte heller skötsel av en offentlig förvaltningsuppgift, utan det var fråga om att kommunen hade köpt en tjänst för att ordna en del av hälsovården vilket ankom på kommunen. Det var alltså inte fråga om ett förvaltningsavtal. Det hörde till de allmänna domstolarnas behörighet att behandla tvisten om avtalet.
Meningsskiljaktigheter om privaträttsliga avtal avgörs i allmän domstol (tingsrätten, hovrätten och högsta domstolen). Tvister som gäller ett offentligrättsligt rättsförhållande avgörs i förvaltningsdomstol som förvaltningstvister enligt förvaltningsprocesslagen (förvaltningsdomstolen, högsta förvaltningsdomstolen).
Förvaltningsprocesslagen, 69 §
Tvister i vilka ett myndighetsavgörande söks på annat sätt än i fullföljdsväg och som gäller offentligrättslig betalningsskyldighet eller någon annan skyldighet eller rättighet som har sin grund i ett offentligrättsligt rättsförhållande samt tvister som gäller förvaltningsavtal och i vilka ett myndighetsavgörande söks på annat sätt än i fullföljdsväg (förvaltningstvistemål) behandlas av förvaltningsdomstolarna.
Fallet gällde ett avtal mellan staden och en privat servicegivare enligt vilket servicegivaren skulle utföra ingrepp på stadens hälsocentral. Bolaget krävde skadestånd i en allmän domstol på grund av avtalsbrott. Högsta domstolens avgörande tog ställning till om ärendet skulle avgöras som ett förvaltningstvistemål i förvaltningsdomstol eller som en tvist om ett privaträttsligt avtal i allmän domstol. För att kunna fastställa den behöriga domstolen var det viktigt att bedöma om upphandlingskontraktet var ett förvaltningsavtal eller ett privaträttsligt avtal.
Vid tillämpning av förvaltningslagen avses med förvaltningsavtal ett avtal som hör till myndighetens behörighet och gäller skötseln av en offentlig förvaltningsuppgift eller ett avtal som sammanhänger med utövning av offentlig makt (3 § i lagen). Grundlagen begränsar möjligheterna att anförtro dessa uppgifter till andra än myndigheter.
Grundlagen, 124 §
Offentliga förvaltningsuppgifter kan anförtros andra än myndigheter endast genom lag eller med stöd av lag, om det behövs för en ändamålsenlig skötsel av uppgifterna och det inte äventyrar de grundläggande fri- och rättigheterna, rättssäkerheten eller andra krav på god förvaltning. Uppgifter som innebär betydande utövning av offentlig makt får dock ges endast myndigheter.
I sitt avgörande tog högsta domstolen särskilt ställning till om uppgifterna som utgjorde föremål för avtalet handlade om utövande av offentlig makt eller skötsel av en offentlig förvaltningsuppgift. Utövande av offentlig makt är inte entydigt avgränsat men det avser myndighetens befogenheter att fatta beslut som är bindande och förpliktande för medborgarna. En offentlig förvaltningsuppgift anknyter ofta till genomförandet av det allmänna intresset och ordnandet av de offentliga tjänsterna. En offentlig förvaltningsuppgift kan också omfatta rätt att utöva offentlig makt.
Högsta domstolen konstaterade att tillhandahållandet av hälso- och sjukvård som är på kommunens ansvar är en offentlig förvaltningsuppgift. Kommunen kan uppfylla sin skyldighet att tillhandahålla tjänsterna genom att avtala om tjänsteproduktionen med privata eller offentliga serviceproducenter. Även om kommunen ingår ett avtal för att kunna sköta en offentlig förvaltningsuppgift så innebär detta ännu inte att innehållet i avtalet omfattar en offentlig förvaltningsuppgift. Det finns inga grunder att kalla ett avtal för ett förvaltningsavtal när det ingås efter att kommunen på marknaden konkurrensutsatt en tjänst som sammanhänger med tillhandahållandet av hälso- och sjukvård. Högsta domstolen betonade att man å ena sidan måste skilja på fall där en offentlig förvaltningsuppgift ges till en annan part och å andra sidan fall där tjänster upphandlas hos en privat servicegivare för att kommunen ska kunna uppfylla sitt ansvar att tillhandahålla hälso- och sjukvård.
Utövande av offentlig makt och upphandling av hälso- och sjukvårdstjänster har bedömts från ett lite annat perspektiv i högsta förvaltningsdomstolens avgörande HFD 2012:63. Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade att intagning för observation enligt mentalvårdslagen innebär ett ingripande i individens personliga frihet och integritet, som är tryggade i grundlagen. Den läkare som beslutar om intagning för observation utövar offentlig makt i ärendet. Enligt 124 § i grundlagen kan en offentlig förvaltningsuppgift åläggas andra än en myndighet bara genom lag. En person som utövar betydande offentlig makt ska stå i tjänsteförhållande.
HFD:2012:63
Den inhyrda läkare (en så kallad stafettläkare) som hade skrivit ett observationsutlåtande om A hade inte haft behörighet att mot A:s vilja remittera honom till sjukhus för observation i syfte att klarlägga om det fanns förutsättningar att besluta att A skulle tas in för psykiatrisk sjukhusvård oberoende av sin vilja, då det inte fanns några bestämmelser i lag som skulle ha medfört sådan behörighet och den inhyrda läkaren inte stod i tjänsteförhållande till staden. Eftersom A:s intagning för observation inte hade grundat sig på ett observationsutlåtande av en läkare i tjänsteförhållande, kunde beslutet med vilket A tagits in för vård oberoende av sin vilja inte anses ha kommit till på det sätt som förutsätts i grundlagen och mentalvårdslagen.
Utövande av offentlig makt kan inte delegeras till en privat serviceproducent utan att detta har stöd i lag. HFD:s avgörande har en särskild betydelse när all hälso- och sjukvård utlokaliseras men också när innehållet i en köpt tjänst ska definieras.
Frågor kring tillämpningen av upphandlingslagen och förfaranden vid offentlig upphandling
Vi betjänar upphandlande enhet i ärenden som gäller offentlig upphandling, speciellt rådgivning om lagstiftningen. Vi rekommenderar att du i första hand använder vår serviceadress.