Mikä on julkinen hankinta?

Hankintayksiköt

Hankintalain mukaisia hankintayksiköitä ovat: 

  1. valtion, kuntien ja kuntayhtymien viranomaiset
  2. evankelis-luterilainen kirkko ja ortodoksinen kirkko sekä niiden seurakunnat ja muut viranomaiset
  3. valtion liikelaitokset
  4. julkisoikeudelliset laitokset
  5. mikä tahansa hankinnan tekijä silloin, kun se on saanut hankinnan tekemistä varten tukea yli puolet hankinnan arvosta 1—4 kohdassa tarkoitetulta hankintayksiköltä.

Julkisoikeudellisella laitoksella tarkoitetaan oikeushenkilöä, joka on nimenomaisesti perustettu tyydyttämään sellaisia yleisen edun mukaisia tarpeita, joilla ei ole teollista tai kaupallista luonnetta ja:

  1. jota rahoittaa pääasiallisesti 1—4 kohdassa tarkoitettu hankintayksikkö
  2. jonka johto on 1—4 kohdassa tarkoitetun hankintayksikön valvonnan alainen

    taikka
     
  3. jonka hallinto-, johto- tai valvontaelimen jäsenistä 1—4 kohdassa tarkoitettu hankintayksikkö nimeää yli puolet.

Viranomaiset ja tietyt viranomaisiin verrattavat yksiköt

Hankintalaki kattaa kaikkien Suomen viranomaisten ja tiettyjen viranomaisiin verrattavien yksiköiden hankinnat. Hankintalain soveltamisalaan kuuluvia valtion viranomaisia ovat mm. valtion keskus-, alue- ja paikallishallinnon viranomaiset. Hankintayksiköitä ovat siten mm. valtioneuvosto, ministeriöt, niiden alaiset virastot ja laitokset, ELY-keskukset ja aluehallintovirastot, eduskunta ja sen alainen hallinto sekä tuomioistuinlaitos.

Kuntien viranomaisia ovat mm. kunnanvaltuustot, kunnanhallitukset, lautakunnat, johtokunnat ja toimikunnat. Lain tarkoittamia hankintayksiköitä ovat myös kuntayhtymät, kuten koulutuskuntayhtymät tai sairaanhoitopiirit. Kuntien ja kuntayhtymien liikelaitokset ovat myös hankintayksiköitä, sillä ne kuuluvat välittömästi kunnan tai kuntayhtymän organisaatioon. Liikelaitoskuntayhtymät rinnastuvat hankintayksikköinä kuntayhtymiin.

Myös valtion liikelaitoksena toimiva Senaatti-kiinteistöt on hankintayksikkö.

Uskonnolliset yhteisöt

Myös evankelis-luterilainen kirkko, ortodoksinen kirkko sekä niiden seurakunnat ja muut viranomaiset ovat hankintalaissa säädetyn mukaisesti hankintayksiköitä.  Evankelis-luterilainen kirkko kuuluu julkishallintoon, sen seurakunnilla on verotusoikeus ja kirkko käyttää erilaisissa asiayhteyksissä myös julkista valtaa. Kirkon hankintamenettelyistä säädetään kirkkolaissa (1054/1993), mutta selvyyden vuoksi myös hankintalaissa mainitaan, että evankelisluterilaisen kirkon viranomaiset kuuluvat lain soveltamisalaan. Evankelis-luterilaisen kirkon viranomaisia ovat kirkkohallitus, Kirkon keskusrahasto sekä tuomiokapituli. Lain soveltamisalaan kuuluvat seurakuntatasolla myös kirkkovaltuusto sekä seurakuntien neuvostot ja johtokunnat. Samassa asemassa ovat myös seurakuntayhtymien yhteiset kirkkovaltuustot ja kirkkoneuvostot.

Ortodoksinen kirkko on evankelisluterilaista kirkkoa vastaavalla tavalla erillinen oikeushenkilö. Ortodoksisen kirkon toiminnallisia yksiköitä ovat seurakunnat, jotka ovat kirkon yleisorganisaatiosta oikeudellisesti erillisiä oikeushenkilöitä. Seurakunnan toimielimiä ovat seurakunnanvaltuusto ja seurakunnanneuvosto, joiden lisäksi seurakunnan hallintoa hoitavat sen kirkkoherra, papisto sekä tietyt muut seurakuntaorganisaation elimet. Ortodoksinen kirkko ja sen seurakunta kuuluvat hankintalainsäädännön henkilölliseen soveltamisalaan riippumatta siitä, mikä kirkon tai seurakunnan toimielin hankinnasta yksittäistapauksessa päättää.

Julkisoikeudelliset laitokset

Hankintalakia sovelletaan myös julkisoikeudellisiin laitoksiin. Julkisoikeudellisella laitoksella tarkoitetaan missä tahansa juridisessa muodossa toimivaa oikeushenkilöä, joka on nimenomaisesti perustettu huolehtimaan yleisen edun mukaisista tarpeista, ja jolla ei ole teollista tai kaupallista luonnetta. Edellytyksenä lisäksi on, että hankintalain tarkoittama hankintayksikkö pääasiallisesti rahoittaa laitosta, tai että laitos on hankintalain mukaisen hankintayksikön valvonnassa, taikka jonka johto-, valvonta- tai hallintoelimen jäsenistä edellä mainittu hankintayksikkö nimittää yli puolet.

Julkisoikeudellisen laitoksen käsitteen ensimmäisen osan edellytysten on täytyttävä samanaikaisesti eli yksikön tulee olla oikeushenkilö, sen tulee olla perustettu tyydyttämään yleisen edun mukaisia tarpeita ja näiden tarpeiden on oltava luonteeltaan muita kuin teollisia tai kaupallisia. Sen sijaan käsitteen muut edellytykset ovat vaihtoehtoisia. Julkisoikeudelliset laitokset voivat olla muodollisesti valtiosta tai kunnista irrallisia oikeushenkilöitä, kuten osakeyhtiöitä, yhdistyksiä tai säätiöitä, joita kohtaan valtio, kunta tai muu hankintayksikkö harjoittaa määräysvaltaa valvonnan tai rahoituksen suhteen.

Teollisen tai kaupallisen luonteen arvioinnissa oikeuskäytännössä on merkityksellisiksi katsottu kilpailuolosuhteissa toimimisen lisäksi muun muassa laitoksen tehtävien kuuluminen julkisen viranomaisen tehtäviin, laitoksen voiton tavoittelu sekä taloudellisten riskien kantaminen. Yleisen edun mukaisten tehtävien lisäksi julkisoikeudellinen laitos voi huolehtia myös muista tehtävistä. Merkitystä ei tältä osin ole annettava sille, onko yleisen edun mukaisten tarpeiden täyttäminen laitoksen pääasiallinen tehtävä vai vähämerkityksellinen osa laitoksen tehtävistä, jos yksikön perustamisella ja toiminnalla on kuitenkin ollut yleisen edun mukainen tarkoitus. Siten myös laitoksen kaupalliseen toimintaan liittyvät hankinnat on kilpailutettava hankintalainsäädännön mukaisesti. Laitosta, joka toimii tavanomaisissa markkinaolosuhteissa, tavoittelee voittoa ja vastaa toimintansa harjoittamisesta aiheutuneista tappioista, ei ole pidettävä julkisoikeudellisena laitoksena.

Yleisen edun mukaiseksi toiminnaksi on katsottu muun muassa teollisen tai kaupallisen toiminnan kehittäminen (esimerkiksi kuntien elinkeinoyhtiöt), kansanterveyden ja ympäristönsuojelun kannalta välttämättömien tehtävien hoitaminen sekä valtion institutionaaliseen toimintaan liittyvien erityistä luottamuksellisuutta ja salassapitoa edellyttävien toimintojen harjoittaminen.

EU- ja kotimaista oikeuskäytäntöä julkisoikeudellisten laitosten asemasta

Julkisoikeudellisten laitosten yleisen edun mukaisuutta sekä kaupallisen luonteen puuttumista koskevia käsitteen edellytyksiä on käsitelty muun muassa Euroopan unionin tuomioistuimen tuomioissa C-526/11, Ärztekammer, C-44/96, Mannesmann, C-360/96, Gemeente Arnhem, C-94/99, Arge, C-223/99 ja C-260/99, Agora sekä C-18/01 Varkauden taitotalo. Varkauden Taitotalo -tapauksessa arvioitiin kunnan omistaman elinkeinoyhtiön luonnetta. Vaikka Varkauden Taitotalo alueellisena osaamiskeskuksena palvelikin yritysten tarpeita, se oli myös kaupungin elinkeinopolitiikan väline. Taitotalon tarkoitus oli edistää kauppaa ja kehittää kaupungin aluetta taloudellisesti ja sosiaalisesti, joten se tyydytti tuomioistuimen mukaan myös yleisen edun mukaisia tarpeita. Unionin tuomioistuin totesi ratkaisussaan, että yleisen edun mukaista tarvetta arvioitaessa on otettava huomioon kaikki asian kannalta merkitykselliset oikeudelliset seikat ja tosiseikat, kuten ne olosuhteet, joissa kyseinen laitos perustettiin, ja edellytykset, joilla se harjoittaa toimintaansa.

Hankintayksikön kaupallista ja teollista luonnetta on arvioitu myös kotimaisessa oikeuskäytännössä esim. KHO:n ratkaisu 6.10.2005 taltio 2530: ”Turun Biolaakso on kaupungin kokonaan omistama osakeyhtiö, jonka hallitus on kaupunginhallituksen nimittämä. Yhtiön toimialana on edistää huipputekniikan tutkimuksen ja tuotannon toimintaedellytyksiä tavoitteenaan omalta osaltaan työllisyyden ja elinkeinoelämän edellytysten parantaminen. Vaikka yhtiö ilmoitti tavoittelevansa voittoa, ei voiton tavoittelu ole yhtiön ensisijainen tehtävä.”

Yleisen edun mukaisiksi muiksi kuin teollisiksi ja kaupallisiksi tarpeiksi on vakiintuneessa yhteisön oikeudessa katsottu tarpeet, joita tyydytetään muilla tavoin kuin tarjoamalla markkinoilla tavaroita tai palveluja ja jotka julkinen valta yleiseen etuun liittyvistä syistä päättää tyydyttää itse tai joiden osalta se haluaa säilyttää määräysvallan. Muun kuin teollisen tai kaupallisen toiminnan harjoittamista koskevalla edellytyksellä pyritään täsmentämään yleisen edun mukaisten tarpeiden käsitettä. Luonteeltaan muiden kuin teollisten tai kaupallisten yleisen edun mukaisten tarpeiden ja luonteeltaan teollisten tai kaupallisten yleisen edun mukaisten tarpeiden välille on tehty ero. Luonteeltaan muiden kuin teollisten tai kaupallisten yleisen edun mukaisten tarpeiden käsitteen ulkopuolelle eivät kuitenkaan jää sellaiset tarpeet, joita myös yksityiset yritykset tyydyttävät tai voivat tyydyttää. Kehittyneen kilpailun olemassaolo voi kuitenkin olla merkki siitä, että kyseessä on teollinen tai kaupallinen yleisen edun mukainen tarve.

Teollisen tai kaupallisen luonteen arvioinnissa oikeuskäytännössä on merkityksellisiksi katsottu kilpailuolosuhteissa toimimisen lisäksi muun muassa laitoksen tehtävien kuuluminen julkisen viranomaisen tehtäviin, laitoksen voiton tavoittelu sekä taloudellisten riskien kantaminen. Yleisen edun mukaisten tehtävien lisäksi julkisoikeudellinen laitos voi huolehtia myös muista tehtävistä. Merkitystä ei tältä osin ole annettava sille, onko yleisen edun mukaisten tarpeiden täyttäminen laitoksen pääasiallinen tehtävä vai vähämerkityksellinen osa laitoksen tehtävistä, jos yksikön perustamisella ja toiminnalla on kuitenkin ollut yleisen edun mukainen tarkoitus. Siten myös laitoksen kaupalliseen toimintaan liittyvät hankinnat on kilpailutettava hankintalainsäädännön mukaisesti.

Julkisen edun mukaiseksi toiminnaksi on katsottu mm. teollisen tai kaupallisen toiminnan kehittäminen (esim. kuntien elinkeinoyhtiöt), kansanterveyden ja ympäristönsuojelun kannalta välttämättömien tehtävien hoitaminen sekä valtion institutionaaliseen toimintaan liittyvien erityistä luottamuksellisuutta ja salassapitoa edellyttävien toimintojen harjoittaminen. Suomessa toimivia julkisoikeudellisia laitoksia ovat mm. Kansaneläkelaitos, Eläketurvakeskus, eräät yleishyödylliset yhdistykset sekä elinkeinotoiminnan edellytysten parantamiseksi perustetut yhtiöt. Sitä vastoin puhtaasti kaupallista tai teollista toimintaa harjoittavat julkisomisteiset yhtiöt eivät kuulu lain soveltamisalaan.

Julkista tukea saava taho

Hankintalakia sovelletaan myös mikä tahansa tahon tekemiin hankintoihin, jos ostaja saa hankinnan tekemistä varten tukea yli puolet hankinnan arvosta hankintalain 1-4 kohdissa tarkoitetulta hankintayksiköltä. Säännös on koettu käytännössä tärkeäksi, sillä se rajoittaa omalta osaltaan hankintalain velvoitteiden laiminlyöntiä julkista tukea myöntämällä. Säännös on myös kilpailupoliittisesti merkittävä ja tehostaa osaltaan avustusten käyttöä.

Julkisen tuen tulee kohdistua tiettyyn hankintaan, jotta tukea saava yksikkö katsottaisiin tällä perusteella hankintayksiköksi. Yleistä toiminta-avustusta ei katsota lainkohdassa tarkoitetuksi tueksi. Julkinen tuki voi olla luonteeltaan myös laina tai kansallisesti hallinnoitavista Euroopan unionin rahastoista maksettava tuki. Jos tuki muodostuu korkotuetusta lainasta tai korkotuesta, lakia sovelletaan, mikäli korkotuki tai muu rahoitukseen saatu palautumaton tukiosuus nousee yli puoleen hankinnan arvosta. Hankekohtaisen tuen osalta on käytettävä tapauskohtaista harkintaa arvioitaessa tuen kohdistumista tiettyyn hankintaan. Näillä perusteilla hankintalain soveltamisalaan voi tulla myös julkista tukea hankintoihinsa saavat yksityiset tahot.

Julkista tukea myöntävien hankintayksiköiden tulee kiinnittää tuensaajien huomiota hankintalaista tuleviin kilpailuttamisvelvoitteisiin. Tukea koskevaan päätökseen olisi syytä sisällyttää viittaus hankintalainsäädännön soveltamiseen.

Koska hankintalaki on yleislaki, voidaan muussa laissa poiketa perustelluista syistä yleislain velvoitteista tuen saajien osalta. Tällainen poikkeus sisältyy esimerkiksi maatalouden rakennetuista annetun lain (1476/2007) 20 §:ään (1507/2009).

Palvelusähköposti
hankintaneuvonta

Julkisten hankintojen menettely- ja hankintalain soveltamiskysymykset

Palvelemme hankintayksiköitä julkisiin hankintoihin liittyvissä asioissa. Suosittelemme käyttämään ensisijaisesti palvelusähköpostiamme.

hankinnat@kuntaliitto.fi

hankinnat